作者：

劉武兵

作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心

文章刊發(fā)：劉武兵.歐盟共同農(nóng)業(yè)政策2023—2027：改革與啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2022(9):5-16.

1 引言

歐盟是全球最重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)之一，也是全球最大的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易地區(qū)，其農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額和出口額均居全球第一位。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）改革歷來備受全球關(guān)注。從歷史來看，CAP的歷次改革都是為了順應(yīng)歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，許多學(xué)者從不同角度研究改革措施和效果，希望從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。跟蹤研究CAP的改革，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的制定也有很好的借鑒意義。

CAP自1962年出臺(tái)以來，經(jīng)歷了多次改革，促進(jìn)了歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。21世紀(jì)以來基本每7年改革一次，上一次是2013年，其實(shí)施期為2014—2020年。本應(yīng)最晚于2020年出臺(tái)的CAP2021—2027受到英國(guó)脫歐和新冠肺炎疫情等因素影響未能出臺(tái)。為確保政策的延續(xù)性，歐盟被迫在2020年緊急出臺(tái)了CAP 2021—2022年過渡方案。經(jīng)過反復(fù)磋商，2021年6月25日各方終于對(duì)CAP 2023—2027（新CAP）的改革達(dá)成一致，同年12月2日，歐洲議會(huì)批準(zhǔn)，新CAP將于2023年開始實(shí)施，開啟了CAP的新篇章。

本次改革也引起了學(xué)者們的關(guān)注，但由于出臺(tái)時(shí)間短，相關(guān)研究較少,主要從新CAP的改革特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和政策簡(jiǎn)化四個(gè)方面進(jìn)行了分析。在新CAP的特點(diǎn)方面，鄧冠聰認(rèn)為新CAP將更加公平、更加環(huán)保、更加靈活。在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展發(fā)面，張鵬和梅杰根據(jù)歐洲議會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐盟委員會(huì)2021年6月25日達(dá)成的新CAP臨時(shí)協(xié)議，分析了新CAP綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型包含的措施；林榮清基于2018年的CAP2021—2027提案，分析了改革措施和潛在的影響，為中國(guó)面對(duì)環(huán)境與氣候變遷農(nóng)業(yè)政策的改革提供了參考借鑒；馬紅坤和毛世平根據(jù)2018年歐盟委員會(huì)向理事會(huì)提交的《關(guān)于未來食品和農(nóng)業(yè)的立法建議》，分析了CAP2021—2027的綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)；周偉等基于2018年的CAP2021—2027提案分析了CAP中的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償。在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面，趙黎認(rèn)為2021年之后的CAP將特別關(guān)注科研、技術(shù)和數(shù)字化在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力中的作用，并構(gòu)建了農(nóng)業(yè)知識(shí)創(chuàng)新完整生態(tài)系統(tǒng)。在政策簡(jiǎn)化方面，張?jiān)迫A等認(rèn)為2021之后的CAP政策將更加簡(jiǎn)化。

現(xiàn)有研究從不同角度探討了2020年之后的CAP，為中國(guó)制定農(nóng)業(yè)政策提供了參考借鑒。但這些研究也還有進(jìn)一步探討的空間，一方面，上述研究均是從某一角度對(duì)2020年之后的CAP進(jìn)行研究，并未對(duì)本次改革進(jìn)行系統(tǒng)全面的研究；另一方面，研究的基礎(chǔ)多是基于2018年的提案，但最后形成的法律文本對(duì)提案進(jìn)行了較大幅度的修改，即便有少量文獻(xiàn)涉及新CAP臨時(shí)協(xié)議，但也并不深入，因此現(xiàn)有研究在精準(zhǔn)性和深入程度上還有提高的空間。

本文的主要貢獻(xiàn)在于：一是根據(jù)新CAP的法律文本，對(duì)本次改革進(jìn)行了全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地梳理，展現(xiàn)了新CAP的全貌，有助于直觀了解新CAP兩個(gè)支柱的措施；二是將本次改革的措施與2014—2020年的措施進(jìn)行了對(duì)比，可以清晰地了解措施的演變；三是結(jié)合中國(guó)鄉(xiāng)村振興的實(shí)際，提出了意見建議。

2 總體改革狀況

本次改革保留了CAP的兩個(gè)支柱，即第一支柱的市場(chǎng)支持和直接支付，第二支柱的農(nóng)村發(fā)展。但對(duì)市場(chǎng)支持、直接支付和農(nóng)村發(fā)展均進(jìn)行了不同程度的改革，更加強(qiáng)調(diào)支持小農(nóng)和綠色發(fā)展，更加注重提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和因地制宜發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，以促進(jìn)歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展（圖1）。

2.1 改革背景

本次改革受到英國(guó)脫歐和新冠肺炎疫情等外部影響，但主要還是歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。一是需要增加農(nóng)民收入。雖然歐盟通過CAP給予農(nóng)民大量支持，但是歐盟農(nóng)民平均收入只有其他行業(yè)收入的一半，2020年僅為其他行業(yè)收入的47%。這也使得農(nóng)業(yè)難以留住青年人，55歲以上的農(nóng)民占比接近六成，而40歲以下的農(nóng)民只占一成。二是需要更好地滿足食物需求。從量上看，歐盟人口和可支配收入變化推動(dòng)食品需求和工業(yè)需求不斷增長(zhǎng)；從質(zhì)上看，隨著人們更加關(guān)注食品安全和健康，歐盟農(nóng)業(yè)需要更好地響應(yīng)社會(huì)對(duì)高質(zhì)量、安全和營(yíng)養(yǎng)食品的需求，這使得歐盟農(nóng)業(yè)面臨的壓力增加。三是需要增強(qiáng)農(nóng)村活力。歐盟農(nóng)村地區(qū)人均GDP僅為歐盟人均GDP的2/3，農(nóng)村貧困率始終維持在20%以上，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，創(chuàng)造的就業(yè)下降，需要繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)就業(yè)、增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展等。四是需要有效應(yīng)對(duì)氣候變化。歐盟土壤中包含510億噸二氧化碳當(dāng)量，遠(yuǎn)超歐盟每年排放的溫室氣體數(shù)量。為幫助實(shí)現(xiàn)《歐洲綠色協(xié)議》和歐盟在《巴黎協(xié)定》中的承諾，歐盟農(nóng)業(yè)需要通過減排和加強(qiáng)碳封存等措施減緩和適應(yīng)氣候變化，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 改革目標(biāo)

此前歷次CAP改革均設(shè)置總目標(biāo)，但很少設(shè)置具體目標(biāo)。本次改革不僅設(shè)置了總目標(biāo)，還根據(jù)歐盟對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的目標(biāo)要求，將改革目標(biāo)細(xì)分為10個(gè)具體目標(biāo)。

2.2.1 總體目標(biāo)

總體目標(biāo)是維持歐盟內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的有效運(yùn)行，為歐盟農(nóng)民提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)、食物和農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)領(lǐng)域的總體目標(biāo)，落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，包括三個(gè)方面：一是培育一個(gè)智能、有競(jìng)爭(zhēng)力、韌性強(qiáng)和多樣化的農(nóng)業(yè)部門，確保長(zhǎng)期食物安全；二是支持和加強(qiáng)包括生物多樣性在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)和氣候行動(dòng)，并促進(jìn)實(shí)現(xiàn)歐盟的環(huán)境和氣候目標(biāo)，包括其在《巴黎協(xié)定》中的承諾；三是強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.2.2 具體目標(biāo)

為了將總體目標(biāo)落到實(shí)處，具體目標(biāo)包括10個(gè)，分別是增加農(nóng)民收入、增加農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、提升農(nóng)業(yè)在價(jià)值鏈中的地位、有效應(yīng)對(duì)氣候變化、資源維護(hù)、保護(hù)生物多樣性、維持農(nóng)民代際更新、增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)活力、保障食品安全和創(chuàng)新。

2.3 改革特點(diǎn)

總體來看，本次改革體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民更加公平、農(nóng)業(yè)發(fā)展更加綠色和政策更加靈活的特點(diǎn)。

（1）強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的收入支持。一是新CAP要求必須是“活躍農(nóng)民”才能獲得歐盟補(bǔ)貼，并專門對(duì)“活躍農(nóng)民”進(jìn)行了界定。二是強(qiáng)化對(duì)中小家庭農(nóng)場(chǎng)的收入支持，強(qiáng)制要求各成員國(guó)至少將本國(guó)直接支付總額的10%用于收入再分配，同時(shí)要求削減對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼以及對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼實(shí)行封頂。三是繼續(xù)促進(jìn)補(bǔ)貼均衡，要求歐盟范圍內(nèi)每公頃農(nóng)地2022年獲得的直接支付不低于200歐元，2027年不低于215歐元。四是強(qiáng)制要求各成員國(guó)至少將本國(guó)直接支付總額的3%用于支持青年農(nóng)民，同時(shí)要求各國(guó)拿出鼓勵(lì)女性進(jìn)入農(nóng)業(yè)的措施。

（2）更加注重綠色發(fā)展。一是具有更高的環(huán)保雄心。新CAP要求歐盟各成員國(guó)須確保其CAP戰(zhàn)略計(jì)劃在環(huán)境和氣候方面具有更高的雄心水平，不能“開倒車”，要符合《歐洲綠色協(xié)議》的要求。二是更嚴(yán)的環(huán)保要求。要求所有CAP受益人都必須符合歐盟法定管理要求(SMRs)、良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境規(guī)范(GAECs)的要求，2025年開始評(píng)估CAP對(duì)氣候變化的貢獻(xiàn)。三是更多的環(huán)保資金。歐盟要求CAP預(yù)算的40%必須與氣候相關(guān)，并大力支持在2027年前將10%的歐盟總預(yù)算用于實(shí)現(xiàn)生物多樣性目標(biāo)。

（3）政策更加靈活。一是政策制定更加靈活。與以前歐盟委員會(huì)制定政策框架，各國(guó)圍繞框架進(jìn)行細(xì)化的方式不同，新CAP改革采用了一種全新的方式，即歐盟提出新CAP需要實(shí)現(xiàn)的10個(gè)具體目標(biāo)，各成員國(guó)圍繞這些目標(biāo)制定本國(guó)的戰(zhàn)略計(jì)劃，從而獲得新CAP支持資金，這也是新CAP改革的一個(gè)主要特點(diǎn)。二是提升農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)的靈活性。新CAP將對(duì)生產(chǎn)者合作的支持?jǐn)U展到所有行業(yè)，并且支持農(nóng)民之間合作以及農(nóng)民與食品供應(yīng)鏈中的其他利益相關(guān)者合作以提升對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的反應(yīng)能力。三是提升了管理的靈活性。實(shí)施了更靈活的葡萄酒行業(yè)規(guī)則和地理標(biāo)志認(rèn)證規(guī)則。

2.4 預(yù)算調(diào)整

2.4.1 預(yù)算總額

根據(jù)歐盟財(cái)務(wù)預(yù)算，新CAP在5年間的總預(yù)算為2 701.2億歐元，年均538億歐元，比2014—2020年的年均下降45億歐元。主要原因是英國(guó)脫歐，下降金額與英國(guó)2014—2020年年均獲得的CAP支持大致相當(dāng)。歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金（EAGF）為新CAP第一支柱提供2 089億歐元預(yù)算，年均418億歐元。其中，直接支付1 940億歐元，年均388億歐元，低于2014—2020年的年均422億歐元；市場(chǎng)支持149億歐元，年均30億歐元，高于2014—2020年的年均27億歐元。歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）為第二支柱農(nóng)村發(fā)展提供606億歐元預(yù)算，年均121億歐元，低于2014—2020年的年均137億歐元。新CAP各年份的資金預(yù)算如圖2所示。

2.4.2 資金轉(zhuǎn)移

新CAP繼續(xù)支持將資金在兩個(gè)支柱間更加靈活地轉(zhuǎn)移。各成員國(guó)可以將本國(guó)直接支付資金的25%轉(zhuǎn)移到農(nóng)村發(fā)展，也可以將農(nóng)村發(fā)展資金的25%轉(zhuǎn)移到直接支付，這一比例高于2014—2020年的15%。如果成員國(guó)農(nóng)村發(fā)展資金中用于緩解氣候變化、保護(hù)生物多樣性、自然資源的可持續(xù)發(fā)展和有效管理等方面的支出增長(zhǎng)15%，則可將本國(guó)直接支付資金的40%轉(zhuǎn)移到農(nóng)村發(fā)展；如果成員國(guó)對(duì)青年農(nóng)民的支持增長(zhǎng)2%，則可將本國(guó)直接支付資金向農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)移的比例提高到27%。由于保加利亞、愛沙尼亞、西班牙、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、芬蘭和瑞典11個(gè)成員國(guó)每公頃農(nóng)地獲得的直接支付金額低于歐盟平均的90%，這些國(guó)家可將本國(guó)農(nóng)村發(fā)展資金的30%轉(zhuǎn)移到直接支付。

3 政策措施改革

無論是第一支柱下的市場(chǎng)支持和直接支付，還是第二支柱農(nóng)村發(fā)展，都進(jìn)行了部分調(diào)整。

3.1 市場(chǎng)支持改革

市場(chǎng)支持是為了使歐盟農(nóng)業(yè)部門更好地適應(yīng)市場(chǎng)變化。2023—2027年年均市場(chǎng)支持金額30億歐元，比2014—2020年高出3億歐元。本次改革保留了此前私人存儲(chǔ)和緊急干預(yù)，修改主要是延長(zhǎng)了公共干預(yù)時(shí)間，推出了多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)支持新舉措，下調(diào)了學(xué)校果蔬牛奶計(jì)劃資金（表1）。

3.1.1 延長(zhǎng)公共干預(yù)時(shí)間

公共干預(yù)是指農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格跌至不可持續(xù)的低水平時(shí)，由歐盟成員國(guó)政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)購(gòu)買和儲(chǔ)存，然后在市場(chǎng)價(jià)格恢復(fù)后出售或出口，對(duì)于保障歐盟農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定至關(guān)重要，這類似中國(guó)的最低收購(gòu)價(jià)政策。本次改革干預(yù)的產(chǎn)品范圍和參考價(jià)格與此前相比均沒有改變，但延長(zhǎng)了干預(yù)時(shí)間（牛肉除外）。一是將普麥、黃油和脫脂奶粉的干預(yù)時(shí)間提前1個(gè)月。其中，普麥的干預(yù)時(shí)間從2014—2020年的每年11月1日到次年的5月31日修改為2023—2027年每年的10月1日到次年的5月31日；黃油和脫脂奶粉的干預(yù)時(shí)間從2014—2020年的每年3月1日到9月30日修改為2023—2027年每年的2月1日到9月30日。二是硬麥、大麥、玉米和大米的干預(yù)時(shí)間修改為全年。2014—2020年，硬麥、大麥和玉米的干預(yù)時(shí)間為每年的11月1日到次年的5月31日，大米為每年的4月1日到7月31日，本次全部修改為全年(表2)。

3.1.2 特定產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)支持三項(xiàng)改革

歐盟對(duì)葡萄酒、果蔬、橄欖油、養(yǎng)蜂業(yè)和啤酒花5個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)支持。本次改革有三方面：

一是延長(zhǎng)了葡萄種植授權(quán)計(jì)劃期限。為增加葡萄酒產(chǎn)業(yè)收入，歐盟2015年廢除了葡萄種植權(quán)制度，由葡萄種植授權(quán)計(jì)劃（2016—2030年）取代。本次改革將授權(quán)計(jì)劃延長(zhǎng)至2045年年底，并增加了2028年和2040年兩次中期評(píng)估。2023—2027年每年對(duì)葡萄酒行業(yè)的支持為7.7億歐元，占市場(chǎng)支持資金的比例略超1/4。本次延長(zhǎng)授權(quán)期限是為了進(jìn)一步鞏固歐盟葡萄酒產(chǎn)業(yè)在全球的領(lǐng)先地位。2020年歐盟占全球葡萄種植面積的45%、葡萄酒產(chǎn)量的64%和消費(fèi)量的48%。葡萄酒也是歐盟出口額最大的農(nóng)產(chǎn)品，2020年占比7.6%。

二是將對(duì)生產(chǎn)者組織（PO）的支持?jǐn)U展到除葡萄酒和養(yǎng)蜂業(yè)以外的所有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。為促進(jìn)更高水平的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，本次改革進(jìn)一步強(qiáng)化支持農(nóng)民之間合作以及農(nóng)民與食品供應(yīng)鏈中的其他利益相關(guān)者合作，將對(duì)PO的支持從以前的葡萄酒產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)蜂業(yè)擴(kuò)展到所有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。在歐盟重點(diǎn)支持的果蔬產(chǎn)業(yè)中，支持PO實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目（通常為3～7年）并提供資助。歐盟的支持資金不超過PO項(xiàng)目資金的50%，特殊情況下可增長(zhǎng)至60%。歐盟對(duì)每個(gè)PO、PO聯(lián)盟、跨國(guó)PO或跨國(guó)PO聯(lián)盟的支持金額分別不超過其銷售產(chǎn)品金額的4.1%、4.5%和5%。在橄欖油產(chǎn)業(yè)中，歐盟對(duì)每個(gè)PO（或PO聯(lián)盟）的支持金額與該PO（或PO聯(lián)盟）銷售額的比，在2023年和2024年不超過30%，2025年和2026年不超過15%，自2027年起不超10%。

三是把當(dāng)前僅限于火腿和奶酪產(chǎn)業(yè)的受保護(hù)的原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)（PDO）和受保護(hù)的地理標(biāo)志（PGI）擴(kuò)展到所有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，對(duì)PDO和PGI的保護(hù)擴(kuò)展到對(duì)農(nóng)產(chǎn)品成分名稱的使用上，通過網(wǎng)上公示進(jìn)行保護(hù)。在葡萄酒產(chǎn)業(yè)中，一方面，授權(quán)農(nóng)民可以使用葡萄和葡萄屬的雜交品種生產(chǎn)受PDO和PGI保護(hù)的葡萄酒，釀酒葡萄品種的選用更為靈活；另一方面，對(duì)脫醇葡萄酒實(shí)行授權(quán)銷售，對(duì)部分脫醇的葡萄酒產(chǎn)品進(jìn)行PDO和PGI授權(quán)。

此外，延續(xù)了此前的一些產(chǎn)業(yè)支持措施。果蔬產(chǎn)業(yè)主要是預(yù)防產(chǎn)品退市等市場(chǎng)危機(jī)；橄欖油產(chǎn)業(yè)繼續(xù)支持意大利、希臘和法國(guó)，三國(guó)2023—2027年每年獲得的預(yù)算支持分別為3 459萬歐元、1 066.6萬歐元和55.4萬歐元；啤酒花產(chǎn)業(yè)繼續(xù)支持德國(guó)，每年預(yù)算為218.8萬歐元，用于支持德國(guó)啤酒花生產(chǎn)者或PO的啤酒花種植項(xiàng)目，但對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的支持金額不能超過該項(xiàng)目成本的一半；養(yǎng)蜂業(yè)繼續(xù)支持各成員國(guó)制定養(yǎng)蜂計(jì)劃，2023—2027年歐盟每年對(duì)養(yǎng)蜂業(yè)的支持預(yù)算為6 000萬歐元。

3.1.3 下調(diào)學(xué)校果蔬牛奶計(jì)劃資金

因?yàn)橛?guó)脫歐，本次改革下調(diào)了預(yù)算，2023—2027年每學(xué)年總預(yù)算為22 080萬歐元，其中果蔬預(yù)算上限為13 061萬歐元，牛奶預(yù)算上限為9 020萬歐元。但保留了以前的規(guī)則，即成員國(guó)每學(xué)年可以將不超過果蔬預(yù)算20%的資金轉(zhuǎn)移到牛奶預(yù)算，也可以將不超過牛奶預(yù)算20%的資金轉(zhuǎn)移到果蔬預(yù)算。

3.1.4 保留了私人存儲(chǔ)和緊急干預(yù)

一是完全保留了此前的私人存儲(chǔ)，即在市場(chǎng)價(jià)格較低時(shí)，鼓勵(lì)私營(yíng)部門存儲(chǔ)，暫時(shí)減少供過于求的壓力。支持私人存儲(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品包括白糖、橄欖油、牛肉、黃油奶酪、脫脂奶粉、豬肉、羊肉和亞麻纖維8個(gè)大類。二是保留了緊急干預(yù)。延續(xù)了此前每年4.5億歐元的緊急儲(chǔ)備金計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)緊急情況。

3.2 直接支付改革

直接支付約為歐盟農(nóng)場(chǎng)收入的1/4。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，2019年獲得直接支付的農(nóng)場(chǎng)約606萬個(gè)，約占?xì)W盟農(nóng)場(chǎng)數(shù)量的六成。直接支付通常依據(jù)農(nóng)場(chǎng)面積進(jìn)行發(fā)放，但不同農(nóng)場(chǎng)、不同成員國(guó)或不同地區(qū)的支付水平存在很大差異。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2020年拉脫維亞每公頃農(nóng)地平均獲得的支持為166歐元，而馬耳他則高達(dá)911歐元。因此，本次改革歐盟希望縮小差異，要求2027年各成員國(guó)每公頃農(nóng)地獲得的脫鉤直接支付不低于215歐元。

3.2.1 新增了“活躍農(nóng)民”的定義

為了確保更加公平地對(duì)待農(nóng)民，除了要求農(nóng)民繼續(xù)滿足交叉遵守的要求外，新CAP新增了“活躍農(nóng)民”的定義，要求必須是“活躍農(nóng)民”才能獲得歐盟補(bǔ)貼。歐盟對(duì)其進(jìn)行了界定，主要有四方面：一是要基于客觀的、非歧視性的標(biāo)準(zhǔn)判定其是否滿足最低程度的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，如農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)力投入狀況、農(nóng)場(chǎng)是否登記注冊(cè)、農(nóng)場(chǎng)收入與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的收入比較等；二是列出了農(nóng)業(yè)活動(dòng)負(fù)面清單，從事負(fù)面清單上的活動(dòng)的農(nóng)民將無法獲得歐盟補(bǔ)貼；三是允許多業(yè)農(nóng)民（同時(shí)也從事其他專業(yè)活動(dòng)的農(nóng)民）和兼職農(nóng)民獲得支持；四是各成員國(guó)可以把獲得直接支付超過5 000歐元的農(nóng)民視為“活躍農(nóng)民”。

3.2.2 支付措施的改革

區(qū)別于CAP2013改革的強(qiáng)制支付和自愿支付，新CAP將直接支付調(diào)整為脫鉤支付和掛鉤支付（表3）。總的來看，新CAP更支持脫鉤支付，要求脫鉤支付超過本國(guó)直接支付的85%。脫鉤支付是指支付金額依據(jù)農(nóng)地面積計(jì)算，而無論農(nóng)民在農(nóng)地上是否種植以及種植何種作物，這主要是為了避免歐盟在20世紀(jì)70年代末和20世紀(jì)80年代面臨的“食物山”以及符合WTO的支持要求。

3.2.2.1 脫鉤支付的調(diào)整

本次改革后，脫鉤支付包括基礎(chǔ)收入支付、生態(tài)計(jì)劃支付、青年農(nóng)民支付和再分配支付4類，分別對(duì)應(yīng)CAP2013改革強(qiáng)制支付中的新基礎(chǔ)支付、綠色支付、青年農(nóng)民支付和再分配支付，但具體要求有所調(diào)整。

一是基礎(chǔ)收入支付的調(diào)整。基礎(chǔ)收入支付也叫可持續(xù)性的基礎(chǔ)收入支付，即符合條件的每公頃農(nóng)地每年獲得的脫鉤支付，其實(shí)質(zhì)與CAP2013改革的新基礎(chǔ)支付相同，但本次有兩方面調(diào)整：一方面，總資金減少。本次改革后，各成員國(guó)用于基礎(chǔ)收入支付的資金不到本國(guó)直接支付資金的一半，遠(yuǎn)低于CAP2013改革新基礎(chǔ)支付接近70%的比例。另一方面，對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的支付削減更多。為了支持中小農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，歐盟鼓勵(lì)各國(guó)削減對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)收入支付。本次改革要求成員國(guó)對(duì)單個(gè)農(nóng)場(chǎng)的基礎(chǔ)收入支付封頂在10萬歐元，將超過10萬歐元的金額全部削減；也可對(duì)單個(gè)農(nóng)場(chǎng)獲得基礎(chǔ)收入支付超過6萬歐元的部分削減85%，可分批削減，但要確保削減量逐次遞增。而CAP2013改革的削減要求是對(duì)獲得基礎(chǔ)支付超過15萬歐元的大農(nóng)場(chǎng)，超過部分將至少削減5%；成員國(guó)也可選擇將單個(gè)農(nóng)場(chǎng)獲得的基礎(chǔ)支付封頂在30萬歐元；若成員國(guó)采用了自愿支付的重新分配支付，則可以不削減。

二是生態(tài)計(jì)劃支付的調(diào)整。生態(tài)計(jì)劃支付也稱為氣候、環(huán)境和動(dòng)物福利計(jì)劃支付，與CAP2013改革的綠色支付類似。本次改革要求各成員國(guó)用于生態(tài)計(jì)劃的預(yù)算不得低于本國(guó)直接支付預(yù)算的25%；成員國(guó)應(yīng)自愿建立并提供有利于生態(tài)計(jì)劃以及對(duì)抗耐藥性的農(nóng)業(yè)實(shí)踐清單，對(duì)遵守這些清單的“活躍農(nóng)民”給予支持。而CAP2013改革要求成員國(guó)必須把本國(guó)直接支付資金的30%用于綠色支付，農(nóng)場(chǎng)主也必須遵守綠色支付的要求，否則2017年的綠色支付將被削減20%，2018—2020年每年削減25%。

三是青年農(nóng)民支付的調(diào)整。青年農(nóng)民是指年齡在40歲以下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。為履行吸引青年農(nóng)民義務(wù)，本次改革要求成員國(guó)對(duì)于法人或法人團(tuán)體，例如農(nóng)民團(tuán)體、PO或合作社，只要符合青年農(nóng)民的定義，也可獲得支付，各成員國(guó)用于青年農(nóng)民支付的資金不得低于本國(guó)直接支付資金的3%，高于CAP2013改革的最高不超過2%。

四是再分配支付的調(diào)整。為確保將直接支付從大農(nóng)場(chǎng)再分配給中小農(nóng)場(chǎng)，本次改革要求成員國(guó)用于再分配支付的金額不得低于本國(guó)直接支付預(yù)算的10%，這是強(qiáng)制性要求。而CAP2013改革要求成員國(guó)最高可將本國(guó)直接支付的30%用于再分配支付，屬于自愿選擇，不具有強(qiáng)制性。

3.2.2.2 掛鉤支付的調(diào)整

掛鉤支付是為了提高特定產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)性或產(chǎn)品質(zhì)量，通常根據(jù)農(nóng)地面積或動(dòng)物數(shù)量給予支持。本次改革一是繼續(xù)同意希臘、西班牙、保加利亞和葡萄牙四國(guó)可向棉農(nóng)發(fā)放棉花支付（表4），要求種植的棉花品種必須獲得成員國(guó)授權(quán)，每年四國(guó)棉農(nóng)可獲得2.46億歐元的支持；二是要求各成員國(guó)其他非特定產(chǎn)品掛鉤支付總額不超過本國(guó)直接支付資金的13%，特殊情況下可增長(zhǎng)到15%，也可以選擇將每年的脫鉤支付總額封頂在300萬歐元。而CAP2013改革的掛鉤支付并未區(qū)分棉花和其他產(chǎn)品的支持金額，只要求各成員國(guó)掛鉤支付的金額不能超過本國(guó)直接支付的15%。兩次改革支持的產(chǎn)品相同，包括棉花、谷物、油籽、蛋白作物、亞麻、麻、大米、堅(jiān)果、淀粉土豆、牛奶和乳品、種子、羊肉、牛肉、橄欖油和食用橄欖、蠶、干飼料、啤酒花、甜菜甘蔗和菊苣根、果蔬和短期輪作的灌木作物等。

本次改革明確了各成員國(guó)2023—2027年各年的直接支付資金預(yù)算（表5）。本次直接支付改革還有兩點(diǎn)值得注意：一是小農(nóng)場(chǎng)主支付。本次改革中并未將其單列為一個(gè)政策措施，但是同意成員國(guó)對(duì)小農(nóng)場(chǎng)主的支付可以替代基礎(chǔ)收入支付、再分配支付和青年農(nóng)民支付；CAP2013改革中小農(nóng)場(chǎng)主支付屬于自愿支付，但各成員國(guó)可自愿選擇是否使用，若使用，其資金總額不得超過本國(guó)直接支付資金總額的10%。兩次改革每年每個(gè)小農(nóng)場(chǎng)主獲得支付的金額要求都一樣，不能超過1 250歐元。二是自然條件惡劣地區(qū)支付。CAP2013改革中它屬于自愿支付，不能超過本國(guó)直接支付的5%，本次改革未再保留。

3.3 農(nóng)村發(fā)展政策改革

早在1972年歐盟就實(shí)行了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，這是農(nóng)村發(fā)展政策的雛形。2000年議程中，歐盟認(rèn)為以市場(chǎng)和價(jià)格支持的第一支柱已經(jīng)不足以實(shí)現(xiàn)CAP的目標(biāo)，確定了把農(nóng)村發(fā)展政策作為CAP的第二支柱，試圖把分散的政策整合成一個(gè)統(tǒng)一的政策框架，強(qiáng)調(diào)在資金分配方面優(yōu)先重視農(nóng)村發(fā)展。目前，農(nóng)村發(fā)展政策在實(shí)現(xiàn)CAP的環(huán)境目標(biāo)和應(yīng)對(duì)氣候目標(biāo)中具有關(guān)鍵作用。本次改革保留了LEADER（農(nóng)村地區(qū)發(fā)展行動(dòng)聯(lián)合項(xiàng)目）和技術(shù)援助，且支持的資金預(yù)算比例也保持不變，分別為不低于各成員國(guó)農(nóng)村發(fā)展預(yù)算的5%和等于0.25%，但在其他方面發(fā)生了較大改變(表6)。

本次改革也明確了各成員國(guó)2023—2027年各年農(nóng)村發(fā)展資金預(yù)算（表7），與CAP2013改革相比，主要變化有：一是資金預(yù)算下降。2023—2027年，歐盟對(duì)農(nóng)村發(fā)展的總預(yù)算為605.5億歐元，年均121.1億歐元，低于2014—2020年的年均136.5億歐元，主要原因是英國(guó)脫歐。二是運(yùn)作方式改變。在新CAP下，農(nóng)村發(fā)展行動(dòng)從2023年起納入各成員國(guó)CAP戰(zhàn)略計(jì)劃，由各成員國(guó)自主設(shè)定項(xiàng)目和政策措施，這意味成員國(guó)在促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)了從完成歐盟“規(guī)定動(dòng)作”到“自選動(dòng)作”的轉(zhuǎn)變。而在2014—2020年，歐盟提供農(nóng)村發(fā)展政策措施列表，各成員國(guó)或地區(qū)根據(jù)本地發(fā)展需要設(shè)計(jì)自己的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目，自主決定采用哪些措施以及如何利用這些措施。三是主要支持的領(lǐng)域有所變化。新CAP支持環(huán)境和氣候目標(biāo)、投資和青年農(nóng)民等8個(gè)方面，而CAP2013年改革明確了優(yōu)先支持保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)林業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)社會(huì)包容等6個(gè)方面及每個(gè)方面的“焦點(diǎn)領(lǐng)域”。四是提高了支持可持續(xù)發(fā)展的資金比例。本次改革要求將至少35%的農(nóng)村發(fā)展資金用于農(nóng)業(yè)環(huán)境管理承諾、Natura2000計(jì)劃支付和水資源框架指令支付、環(huán)境和氣候投資以及動(dòng)物福利，這一比例高于2014—2020年的30%。

此外，本次改革要求各成員國(guó)在戰(zhàn)略計(jì)劃中應(yīng)在國(guó)家或地區(qū)層面設(shè)定對(duì)農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目統(tǒng)一的支持比例（CAP2013改革無此內(nèi)容），該比例最低不低于20%，對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、受自然條件和其他地域特定限制地區(qū)的支持比例可以更高。

4 啟示與建議

歐盟15億畝耕地養(yǎng)活4.5億人，農(nóng)產(chǎn)品過剩是主要問題，因此CAP的核心不是“保供”而是“增收”。中國(guó)不到20億畝耕地養(yǎng)活超過14億人，有2億多農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)面臨“保供”和“增收”的雙重壓力，農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)比歐盟更加多元，人多地少水缺的現(xiàn)實(shí)決定了只能抓主抓重。雖然中歐農(nóng)業(yè)存在較大差異，但在保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給、保障農(nóng)民收入、根據(jù)WTO規(guī)則更好地設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)支持政策和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面，仍然可以吸收借鑒CAP經(jīng)驗(yàn)。

4.1 重要農(nóng)產(chǎn)品保供依賴市場(chǎng)支持

自1962年CAP出臺(tái)以來，市場(chǎng)支持政策就始終是其核心政策之一，雖歷經(jīng)多次改革，市場(chǎng)支持始終是保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給的托底政策。本次改革在CAP總資金年均縮減7.7%的情況下，市場(chǎng)支持資金反而增長(zhǎng)超過10%，也是唯一增長(zhǎng)的類別，反映了在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)加劇的情況下歐盟更加重視市場(chǎng)支持。市場(chǎng)支持包括對(duì)谷物和牛肉等7類產(chǎn)品的公共干預(yù)、對(duì)白糖等8類產(chǎn)品的私人存儲(chǔ)、對(duì)葡萄酒和果蔬等5類產(chǎn)品的特定支持、果蔬的消費(fèi)促進(jìn)以及緊急市場(chǎng)干預(yù)，表明了歐盟對(duì)市場(chǎng)支持的高度重視。中國(guó)目前的市場(chǎng)干預(yù)措施主要是稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策（類似CAP的公共干預(yù)），為確保口糧絕對(duì)安全發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但總體看干預(yù)的重點(diǎn)在糧食產(chǎn)業(yè)，對(duì)果蔬等其他產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)支持很少甚至沒有支持，導(dǎo)致近年來果蔬產(chǎn)業(yè)豐產(chǎn)后的“賣難”和短缺后的炒作價(jià)格畸高并存，豬肉產(chǎn)業(yè)的周期性波動(dòng)始終存在，市場(chǎng)失靈未能得到有效解決。因此可借鑒歐盟私人存儲(chǔ)、實(shí)行消費(fèi)促進(jìn)和緊急干預(yù)等措施，在產(chǎn)量過剩時(shí)有效平抑市場(chǎng)波動(dòng)。在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)性和不確定性加劇的情況下，中國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品保供面臨較大壓力，因此需要更好地設(shè)計(jì)市場(chǎng)支持措施，以國(guó)內(nèi)保供的穩(wěn)定性應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的不確定性。

4.2 更加精準(zhǔn)地提升種糧農(nóng)民收入

歐盟農(nóng)場(chǎng)收入的四成來自CAP，即便如此歐盟農(nóng)民收入也只有歐盟平均收入的一半。最新可得數(shù)據(jù)顯示，2019年獲得CAP收入支付的農(nóng)場(chǎng)平均實(shí)際獲得的支付為6 610歐元（按2019匯率中間價(jià)計(jì)算，約為人民幣5.1萬元），遠(yuǎn)超2021年中國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入的1.9萬元。本次改革政策設(shè)計(jì)非常明確，一是只補(bǔ)“活躍農(nóng)民”，二是用更多資金（每年約12億歐元）支持青年農(nóng)民，三是向增加中小農(nóng)場(chǎng)收入傾斜。中國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入也僅約為全國(guó)平均的一半，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流失，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果減弱，為確保糧食安全，可以參照歐盟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行更加有效的補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)。在存量補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，增量補(bǔ)貼要更加精準(zhǔn)地支持三個(gè)方面：一是增量補(bǔ)貼傾向種糧農(nóng)民，這就需要根據(jù)糧食安全戰(zhàn)略對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行明確界定；二是增量補(bǔ)貼中拿出專門資金補(bǔ)貼種糧青年農(nóng)民；三是要適當(dāng)增加小農(nóng)收入。

4.3 在WTO規(guī)則下更好地設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)支持政策

本次改革，一方面，歐盟將直接支付的分類從以前的強(qiáng)制支付和自愿支付改為脫鉤支付和掛鉤支付，從分類上就明確對(duì)應(yīng)WTO的“箱體”；另一方面，要求成員國(guó)在制定戰(zhàn)略計(jì)劃的法律文件中，其CAP支持措施盡量符合WTO“綠箱”要求，并列出各種支持措施對(duì)應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定中的“箱體”，要求成員國(guó)遵照?qǐng)?zhí)行。中國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力不足，更加需要加大支持，但支持強(qiáng)度受WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的約束，美國(guó)在WTO起訴中國(guó)三大主糧補(bǔ)貼違規(guī)，一些成員質(zhì)疑中國(guó)棉花目標(biāo)價(jià)格政策是否屬于“藍(lán)箱”等。作為WTO的堅(jiān)定支持者、維護(hù)者和貢獻(xiàn)者，中國(guó)既要支持WTO改革，在談判中爭(zhēng)取有利于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的外部政策空間，又要在制定支持措施時(shí)考慮WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則對(duì)中國(guó)的約束。一是更好地“黃轉(zhuǎn)綠”，在中央層面將大豆和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策進(jìn)行更好地設(shè)計(jì)和表述，使其更加符合“綠箱”的要求；二是更好地“黃轉(zhuǎn)藍(lán)”，可根據(jù)WTO“藍(lán)箱”支持的“按固定面積和產(chǎn)量提供補(bǔ)貼”要求，固定新疆享受目標(biāo)價(jià)格政策的棉花面積和產(chǎn)量；三是用好非特定產(chǎn)品“黃箱”支持，目前仍有較大空間。

4.4 鄉(xiāng)村振興要更好發(fā)揮地方政府的作用

從西歐到東歐、從北歐到南歐，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是氣候地理環(huán)境，各國(guó)差異很大，統(tǒng)一的農(nóng)村發(fā)展政策很難具有普適性，為了更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，歐盟農(nóng)村發(fā)展政策不斷調(diào)整，總體看就是一個(gè)不斷賦予成員國(guó)更大靈活性、更好地發(fā)揮成員國(guó)因地制宜促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的過程。2007—2013年，歐盟農(nóng)村發(fā)展政策分為4個(gè)軸，并要求了成員國(guó)對(duì)每個(gè)軸的最低支出比例；2014—2020年靈活性進(jìn)一步增強(qiáng)，改為支持優(yōu)先發(fā)展6個(gè)方面及這些方面中的焦點(diǎn)領(lǐng)域，各成員國(guó)根據(jù)歐盟提供的政策措施列表，在它們的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目中選擇與實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)最好的措施組合，以處理它們的特殊情況和挑戰(zhàn)；本次改革則改為由各成員國(guó)自主設(shè)定項(xiàng)目和政策措施，實(shí)現(xiàn)了從歐盟的“規(guī)定動(dòng)作”到成員國(guó)“自選動(dòng)作”的轉(zhuǎn)變，但這些政策必須得到歐盟批準(zhǔn)，確保政策不走樣。在中國(guó)當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，面臨著和歐盟類似情況。中國(guó)從南到北、從東到西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理和氣候環(huán)境差異也極大，中國(guó)也先后出臺(tái)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等，從國(guó)家層面給出了目標(biāo)導(dǎo)向，下一步更多地則要依賴地方政府科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢(shì)分化特征，漸進(jìn)發(fā)展，不能超越鄉(xiāng)村發(fā)展階段，因地制宜地設(shè)計(jì)農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目和培育適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。各級(jí)鄉(xiāng)村振興主管部門則要對(duì)當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村振興項(xiàng)目和措施進(jìn)行審核，確保符合鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)。

來源：世界農(nóng)業(yè)