耕地問(wèn)題調(diào)查

本報(bào)調(diào)研組

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，耕地紅線是14億中國(guó)人的糧食安全底線。

2021年末，中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議專(zhuān)題研究“三農(nóng)”工作。習(xí)近平總書(shū)記再次對(duì)耕地保護(hù)提出明確要求：18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。

這意味著，守住耕地紅線，不僅數(shù)量上不能減少，質(zhì)量上也不能搞“變通”。

然而，一個(gè)不得不正視的事實(shí)是，保飯碗的耕地?cái)?shù)量正在減少，局部質(zhì)量也在變差。

耕地究竟怎么了

萬(wàn)物土中生。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)土地政策與法律研究中心主任朱道林說(shuō)，耕地是國(guó)家糧食安全的自然基礎(chǔ)，天然具有稀缺性。當(dāng)前耕地問(wèn)題表現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量減少，優(yōu)質(zhì)耕地減少趨勢(shì)也在持續(xù)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1957年至1996年，我國(guó)耕地年均凈減少超過(guò)600萬(wàn)畝；1996年至2008年，年均凈減少超過(guò)1000萬(wàn)畝；2009年至2019年，年均凈減少超過(guò)1100萬(wàn)畝。這一趨勢(shì)反映在人均耕地面積上是，一調(diào)(第一次全國(guó)土地調(diào)查)為1.59畝、二調(diào)1.52畝、三調(diào)1.36畝。現(xiàn)有耕地19.18億畝，如果以這樣的速度減少，10年后可能會(huì)突破18億畝紅線。

事實(shí)觸目驚心。目前，一些省份耕地保有量已突破耕地紅線，有的甚至低于劃定的永久基本農(nóng)田面積。國(guó)土三調(diào)顯示，10年間我國(guó)耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝，有6200多萬(wàn)畝坡度2度以下的平地被用來(lái)種樹(shù)。

記者梳理各地近年來(lái)通報(bào)的典型案例發(fā)現(xiàn)，除用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)外，耕地減少主要有以下幾類(lèi)：有的違規(guī)占用永久基本農(nóng)田綠化造林；有的在鐵路、公路兩側(cè)占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶；有的以河流、濕地治理為名，擅自占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建人造濕地；有的把自然保護(hù)地以外的連片耕地劃入生態(tài)保護(hù)紅線；有的通過(guò)擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批；有的存在未批先用、批少占多、批甲占乙的情況。

與耕地?cái)?shù)量減少、耕作層被破壞不同，耕地“非糧化”是指一些適合種糧、原先種糧的耕地由于種種原因被用于其他農(nóng)業(yè)用途。耕地“非糧化”與種糧效益直接相關(guān)。朱道林算了一筆賬，2021年全國(guó)糧食畝均產(chǎn)量387公斤，假如土地流轉(zhuǎn)費(fèi)500元/畝，在現(xiàn)有糧價(jià)水平下，種糧并不掙錢(qián)。由于土地流轉(zhuǎn)費(fèi)是經(jīng)營(yíng)者要付出的成本，在糧食生產(chǎn)比較收益低的背景下，通過(guò)流轉(zhuǎn)獲取的耕地往往被用于效益更高的非糧化耕作。

遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)有耕地中，真正種糧的面積約占七成，其余為經(jīng)濟(jì)作物、園地、林地、休耕等。南京林業(yè)大學(xué)“中國(guó)村莊經(jīng)濟(jì)”師生課題組2021年對(duì)江蘇省無(wú)錫市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，種糧規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶平均每畝純收益僅34元，一些經(jīng)營(yíng)戶被迫縮小面積或調(diào)整結(jié)構(gòu)。

更嚴(yán)峻的是，受制于生態(tài)保護(hù)，耕地后備資源嚴(yán)重不足，現(xiàn)有部分耕地還要退出。2016年底公布的全國(guó)耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，經(jīng)過(guò)持續(xù)開(kāi)墾，耕地后備資源總面積8029萬(wàn)畝，大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用方式已不再適用。其中，4722萬(wàn)畝受水資源限制，短期內(nèi)不適宜開(kāi)發(fā)利用。最新數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖區(qū)高水位線下的耕地還有8000多萬(wàn)畝，屬于不穩(wěn)定利用耕地，需要逐步退出。

耕地問(wèn)題同時(shí)也表現(xiàn)在質(zhì)量上。我國(guó)耕地質(zhì)量可謂“先天不足”，優(yōu)質(zhì)耕地資源緊缺。朱道林介紹，一年一熟地區(qū)耕地占比48%，年降水量800毫米以下地區(qū)耕地占比65%。中國(guó)工程院院士、中國(guó)楊凌耕地保護(hù)與質(zhì)量提升創(chuàng)新中心技術(shù)委員會(huì)主任唐華俊說(shuō)，全國(guó)耕地由高到低依次劃分為10個(gè)質(zhì)量等級(jí)，平均等級(jí)僅為4.76等。其中，一等到三等耕地僅占31%，中低產(chǎn)田占比三分之二以上。

走進(jìn)吉林省四平市梨樹(shù)縣的一塊玉米地，記者在黑土斷面觀測(cè)點(diǎn)分辨出黑土和深層黃土模糊的交界線。梨樹(shù)縣農(nóng)技推廣總站站長(zhǎng)王貴滿介紹，黑土層自清代末年開(kāi)墾以來(lái)，由于重用輕養(yǎng)，加上風(fēng)蝕水蝕，每年要減少約3毫米。如果不采取有效措施，再過(guò)幾十年，恐怕就要消失殆盡了。

黑土是世界公認(rèn)最肥沃的土壤，在自然條件下形成1厘米厚的黑土層需要200年至400年，被稱(chēng)為“耕地中的大熊貓”。東北黑土區(qū)是世界三大黑土區(qū)之一，也是我國(guó)最重要的商品糧基地，糧食產(chǎn)量占全國(guó)的四分之一，調(diào)出量占全國(guó)的三分之一。然而，東北黑土退化問(wèn)題嚴(yán)峻，耕層持續(xù)變薄，厚度不足20厘米的耕地約占一半，有的地方有機(jī)質(zhì)含量較開(kāi)墾之初大幅下降。

黑土退化是我國(guó)耕地質(zhì)量“后天失調(diào)”問(wèn)題的縮影。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司一級(jí)巡視員陳章全說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，由于高強(qiáng)度利用，耕地基礎(chǔ)地力呈下降態(tài)勢(shì)，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍，而糧食產(chǎn)量?jī)H是2.2倍。與上世紀(jì)80年代相比，局部地區(qū)退化勢(shì)頭明顯，東北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化等問(wèn)題尤為突出。由于氣候、酸雨等綜合因素，強(qiáng)酸化耕地增加70%以上，由于水鹽運(yùn)動(dòng)失調(diào)，鹽堿化耕地增加30%。

中國(guó)工程院院士、中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所副所長(zhǎng)周衛(wèi)認(rèn)為，從耕地類(lèi)型來(lái)看，我國(guó)耕地可分為“七塊地”，即東北黑土地、北方旱地、南方水田、南方旱地、鹽堿地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地及后備耕地。以北方旱地來(lái)說(shuō)，由于高強(qiáng)度利用、耕地淺旋、地下水超采，造成華北平原耕地耕層變淺、水肥保蓄能力差。以南方水田來(lái)說(shuō)，低產(chǎn)水稻土面積超過(guò)1億畝，集約化種植使得“瘦、板、爛、酸、冷”等水稻土典型問(wèn)題日益嚴(yán)重。以設(shè)施農(nóng)業(yè)用地來(lái)說(shuō)，由于長(zhǎng)期覆蓋栽培、農(nóng)藥肥料高投入，設(shè)施土壤普遍出現(xiàn)次生鹽漬化、養(yǎng)分失調(diào)、土傳病害加重等問(wèn)題。

近年來(lái)的布局北移也是耕地問(wèn)題的一大表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司司長(zhǎng)郭永田介紹，我國(guó)64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，光熱水較差、復(fù)種指數(shù)較低的北方耕地所占比例較10年前增長(zhǎng)5個(gè)百分點(diǎn)。黑龍江、內(nèi)蒙古、河南、吉林、新疆5個(gè)省份耕地占全國(guó)耕地的40%。即使在相同耕地面積下，這種布局變化也會(huì)相應(yīng)減少耕地產(chǎn)能。

有收無(wú)收在于水，水利對(duì)解決耕地問(wèn)題至關(guān)重要。我國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積發(fā)展到10.37億畝，節(jié)水灌溉面積達(dá)5.6億畝。不過(guò)，記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些地方存在重建設(shè)、輕管護(hù)的問(wèn)題，日常管護(hù)不到位，灌溉設(shè)施得不到及時(shí)有效修復(fù)，常年“帶病”運(yùn)行。在一些中型灌區(qū)，渠系滲漏、坍塌、決口等現(xiàn)象普遍，直接制約耕地質(zhì)量。

耕地保護(hù)難在哪

那么，耕地問(wèn)題是如何產(chǎn)生的，癥結(jié)又在何處？

縱觀人類(lèi)歷史，因關(guān)系生存發(fā)展，耕地備受重視。工業(yè)革命后，尤其是現(xiàn)代城市發(fā)展后，耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾日益凸顯。這是全球的共性問(wèn)題，我國(guó)正處于工業(yè)化進(jìn)程中，這個(gè)矛盾不可避免。

一方面，土地投入支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新近發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已超110萬(wàn)億元，穩(wěn)居世界第二，占全球經(jīng)濟(jì)比重預(yù)計(jì)超過(guò)18%。我國(guó)工業(yè)和制造業(yè)增加值連續(xù)10多年居世界首位，220多種工業(yè)品產(chǎn)量世界第一。

改革開(kāi)放40多年來(lái)，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，與土地相關(guān)的財(cái)政收入起到了特殊作用，推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是基礎(chǔ)設(shè)施超常供給能力形成的關(guān)鍵。但另一方面，“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，工業(yè)用地、交通用地、城市擴(kuò)張用地等需求十分強(qiáng)勁，建設(shè)用地供求矛盾突出，是導(dǎo)致耕地持續(xù)減少的重要原因”。郭永田說(shuō)，城市周邊的地相對(duì)平整，都是好地、成規(guī)模的地，當(dāng)城市像攤大餅一樣快速長(zhǎng)大，正好和優(yōu)質(zhì)耕地高度重合，很多地慢慢變成了城市的一部分。

國(guó)土三調(diào)顯示，2019年建設(shè)用地6.13億畝，較2009年二調(diào)增加1.28億畝，增幅26.5%。深層原因在于，GDP增長(zhǎng)與地方有切實(shí)關(guān)聯(lián)，但糧食安全是關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的宏觀大局，和當(dāng)?shù)刈陨斫?jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系不大。在這種思想主導(dǎo)下，也就放松了糧食安全這根弦，放松了對(duì)當(dāng)?shù)丶Z食種植面積下滑的警惕，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到各地都有保障國(guó)家糧食安全的責(zé)任和義務(wù)。而且，過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間，不少地方依靠的是粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，土地利用效率偏低，使建設(shè)用地需求居高不下。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)之間的這種沖突，在南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯，也是導(dǎo)致我國(guó)耕地分布持續(xù)北移的直接原因。在不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，高質(zhì)量耕地往往最容易被建設(shè)占用，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量又難以得到保證。

在廣闊的農(nóng)村，盡管常住人口趨于減少，但農(nóng)村建設(shè)用地也不降反增。自然資源部曾表示，違法占用耕地建房正從局部地區(qū)向全國(guó)范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農(nóng)民自住向非法出售、從單家獨(dú)戶向有組織實(shí)施蔓延。國(guó)土三調(diào)顯示，城鎮(zhèn)村及工礦用地5.29億畝，其中村莊用地占3.29億畝，占比62%。

背后的關(guān)鍵因素是我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地屬于集體所有，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革之前，只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收后才可入市交易。同時(shí)，隨著農(nóng)村人口增多、經(jīng)濟(jì)條件改善，住宅需求快速增加。但在不少地方，宅基地分配還沿襲當(dāng)年的分配格局。在內(nèi)外因素推動(dòng)下，農(nóng)村違法違規(guī)占用耕地建房屢禁不止。

造成耕地“非糧化”的重要原因除了比較效益低外，還有就是有的地方片面推行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。朱道林分析，由于多種經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)業(yè)增收作用很大，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn)，有的經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹(shù)挖塘。南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任高強(qiáng)說(shuō)，工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，片面追求利潤(rùn)、實(shí)現(xiàn)集約種植，改種經(jīng)濟(jì)作物，加劇了“非糧化”傾向。

此外，一些地方對(duì)生態(tài)文明建設(shè)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為生態(tài)文明就是修建景觀、造林、鋪草，于是在耕地甚至是永久基本農(nóng)田上植樹(shù)造綠、挖湖造景。在城鎮(zhèn)化背景下，有些農(nóng)民選擇種植效益更高、勞力投入更小的林木。

郭永田分析，耕地保護(hù)難的核心問(wèn)題是耕地利用中存在多重目標(biāo)沖突，圍繞耕地保護(hù)產(chǎn)生了多種利益的博弈。在這種博弈中，經(jīng)濟(jì)利益上的最大化往往占據(jù)上風(fēng)。“種糧食，還是蓋房子？”“種糧食，還是種經(jīng)濟(jì)作物？”根本上這是對(duì)選擇國(guó)家利益還是地方局部利益的考量。

早在2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記就強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地！近幾年在地方調(diào)研中，總書(shū)記都十分重視察看耕地，在不同場(chǎng)合表示，保護(hù)耕地要像保護(hù)文物那樣來(lái)做，甚至要像保護(hù)大熊貓那樣來(lái)做。然而，變相侵占耕地的現(xiàn)象在各地并未杜絕。

在耕地?cái)?shù)量下降的同時(shí)，對(duì)耕地質(zhì)量的忽視也應(yīng)引起重視。耕地質(zhì)量的治理提升是一個(gè)龐大的系統(tǒng)性工程，難度大，見(jiàn)效慢。特別是土壤質(zhì)量看不見(jiàn)摸不著，只有通過(guò)化驗(yàn)檢測(cè)等手段才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，治理起來(lái)已經(jīng)十分困難。

因提高產(chǎn)量的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期大量使用化肥、農(nóng)藥，導(dǎo)致耕地退化加重。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心的典型調(diào)查顯示，農(nóng)戶層面的種養(yǎng)結(jié)合比例已從上世紀(jì)80年代的超過(guò)70%下降到現(xiàn)在的約10%，導(dǎo)致耕地有機(jī)質(zhì)含量下降。王貴滿直言，“以前種地用農(nóng)家肥，秸稈轉(zhuǎn)變成糞肥回到地里，種地又養(yǎng)地。大量使用化肥后，黑土的營(yíng)養(yǎng)一點(diǎn)點(diǎn)流失了”。

還有一個(gè)重要原因，就是農(nóng)民對(duì)土地的感情也在發(fā)生變化，對(duì)土地疏于養(yǎng)護(hù)。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英說(shuō)，第一代農(nóng)民工的基本軌跡是離土—出村—回村，第二代農(nóng)民工基本上是離土—出村—不回村，他們與土地的關(guān)系、對(duì)農(nóng)業(yè)的觀念已經(jīng)發(fā)生根本改變，越來(lái)越多的農(nóng)民不再熱衷于保養(yǎng)地力。

耕地問(wèn)題也有法律制度的原因。我國(guó)目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的耕地保護(hù)法。2021年，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第十二條有關(guān)于“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。在此之前，對(duì)占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)等行為，有“禁止”條款，但沒(méi)有罰則，地方處置中仍無(wú)法可依。這導(dǎo)致土地執(zhí)法不嚴(yán)、違法違規(guī)占用現(xiàn)象仍然存在。

18億畝紅線是怎么來(lái)的

無(wú)論是分析耕地問(wèn)題的具體表現(xiàn)還是深層成因，一個(gè)繞不開(kāi)的話題就是“耕地紅線”。18億畝耕地紅線是怎么來(lái)的呢？

全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文說(shuō)，18億畝是綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口狀況、糧食單產(chǎn)等因素測(cè)算劃定的。考慮到復(fù)種指數(shù)，18億畝耕地對(duì)應(yīng)每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

從另一個(gè)角度看，我國(guó)糧食畝均單產(chǎn)不到800斤，以17億畝的播種面積計(jì)算，對(duì)應(yīng)的產(chǎn)量是1.3萬(wàn)億斤以上，這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩(wěn)的臺(tái)階。近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)口大量農(nóng)產(chǎn)品，等于變相利用國(guó)外耕地。以進(jìn)口量最大的大豆為例，2021年進(jìn)口9652萬(wàn)噸，如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，以畝產(chǎn)130公斤計(jì)算，需要7億多畝播種面積。考慮到糧食需求還在增長(zhǎng)，紅線已退無(wú)可退。

18億畝只是個(gè)概數(shù)，其實(shí)際指向也是與時(shí)俱進(jìn)。國(guó)家“十一五”規(guī)劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規(guī)劃上升為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數(shù)據(jù)的變化，反映出國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的目標(biāo)在持續(xù)加壓。

新中國(guó)成立后，耕地保護(hù)幾經(jīng)波折，在不同時(shí)期應(yīng)對(duì)不同矛盾，為實(shí)施耕地保護(hù)作出大量努力。

當(dāng)年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護(hù)受到重視。朱道林回憶，上世紀(jì)50年代至70年代，農(nóng)墾制度得到充分發(fā)展，各地還大規(guī)模開(kāi)墾了陡坡地做梯田，耕地規(guī)模有所發(fā)展。

1978年，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村探索“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)村改革拉開(kāi)大幕。1979年小崗生產(chǎn)隊(duì)糧食產(chǎn)量相當(dāng)于1955年到1970年產(chǎn)量總和。這個(gè)時(shí)期，農(nóng)民對(duì)耕地有了新的保護(hù)意識(shí)——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開(kāi)始，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)民的住宅需求日益旺盛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村紛紛開(kāi)辦，亂占耕地問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。1981年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》對(duì)此作出規(guī)范。

1985年財(cái)稅體制改革，地方財(cái)政大包干大大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性，由此也帶來(lái)大量的土地占用，耕地嚴(yán)重流失。1986年，我國(guó)頒布土地管理法，以法律形式對(duì)耕地使用進(jìn)行規(guī)范。就在這一年，誕生了專(zhuān)門(mén)管理國(guó)家土地資源的機(jī)構(gòu)——國(guó)家土地管理局，一改城市土地和農(nóng)村土地分而治之的局面。

上世紀(jì)90年代開(kāi)始，各地“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”造成了大量的耕地占用，由此也導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格扭曲，企業(yè)因土地成本低，占地過(guò)多，而且出現(xiàn)了園區(qū)土地投機(jī)等弊端，這在中西部地區(qū)尤其普遍。有鑒于此，1992年，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》，嚴(yán)格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。

1997年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》發(fā)布，提出實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，“十一五”規(guī)劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指標(biāo)。這一時(shí)期，我國(guó)還實(shí)行了省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，并建立了國(guó)家土地督察制度。

黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)耕地保護(hù)空前重視，農(nóng)村土地制度改革、國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略加快協(xié)同。2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，堅(jiān)持以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。同時(shí)，提出不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，創(chuàng)新回答了“誰(shuí)來(lái)種地，如何種地”的問(wèn)題。2017年，黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。

耕地保護(hù)政策的四梁八柱開(kāi)始構(gòu)建。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，提出堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象，規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，并探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌。2019年，我國(guó)再次修訂土地管理法。2020年，中央提出糧食安全黨政同責(zé)。2021年，修訂土地管理法實(shí)施條例。

管控型政策工具不斷完善。2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳先后下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地，明確了耕地利用優(yōu)先序，推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年，自然資源部等三部門(mén)發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。同時(shí)，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”。

近年來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，目前已累計(jì)建成9億畝。多部門(mén)實(shí)施國(guó)家黑土地保護(hù)工程，推動(dòng)酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者，通過(guò)田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升。2021年，甘肅670萬(wàn)畝農(nóng)田持續(xù)遭受大旱，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的成災(zāi)率比一般農(nóng)田低20個(gè)百分點(diǎn)；臺(tái)風(fēng)“煙花”過(guò)境浙江余姚，當(dāng)?shù)馗邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，圍繞耕地保護(hù)，我國(guó)已形成管控型、激勵(lì)型及建設(shè)型三類(lèi)政策工具箱。管控型政策是通過(guò)規(guī)劃管控、用途管制、利用計(jì)劃、占補(bǔ)平衡等手段嚴(yán)格約束占用耕地的行為。建設(shè)型政策是通過(guò)加大投入提高地力，包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升。激勵(lì)型政策是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)種糧農(nóng)民給予補(bǔ)貼，對(duì)保護(hù)耕地的地方給予獎(jiǎng)勵(lì)，包括耕地地力補(bǔ)貼、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等。

趨于完善的政策措施表明，守住18億畝耕地紅線，是我們堅(jiān)定的決心，沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地！

保護(hù)耕地不能只算經(jīng)濟(jì)賬

先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦、超多人口的糧食供給壓力，使得我國(guó)耕地被迫長(zhǎng)期超強(qiáng)度利用。

事實(shí)上，耕地質(zhì)量保護(hù)和數(shù)量保護(hù)同樣也是世界級(jí)難題。上世紀(jì)70年代的歐洲，荷蘭是世界人均耕地面積最小的國(guó)家之一，在工業(yè)化、城市化壓力下，平均每年損失耕地1萬(wàn)公頃。為此，荷蘭更新耕地保護(hù)的相關(guān)法律制度，從城市和農(nóng)村兩方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，防止城市化侵蝕農(nóng)業(yè)用地。得益于嚴(yán)格的耕地保護(hù)，荷蘭已是世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。

雖國(guó)情農(nóng)情不同，但他山之石可以攻玉。對(duì)我國(guó)而言，耕地安全愈重要，耕地保護(hù)卻也愈艱難。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的視角下，千方百計(jì)確保耕地安全，要處理好地方與全局、經(jīng)濟(jì)利益與國(guó)家安全、當(dāng)下與長(zhǎng)遠(yuǎn)三對(duì)主要矛盾。當(dāng)務(wù)之急是堅(jiān)持耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉，構(gòu)建統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量、利用于一體的耕地安全制度體系，梯次解決“有沒(méi)有地”“好不好用”“種不種糧”的問(wèn)題。

首先，針對(duì)用地利益沖突，要嚴(yán)格耕地?cái)?shù)量管控，解決“有沒(méi)有地”的問(wèn)題。辦法是，強(qiáng)化耕地用途管制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，優(yōu)先保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地。

在衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)成熟的今天，違法占地難逃“法眼”。在衛(wèi)星影像上，田塊清晰可見(jiàn)，灣塘一覽無(wú)余。只要占地動(dòng)工，必被“天眼”監(jiān)控。這使得通過(guò)定期遙感監(jiān)測(cè)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索。要嚴(yán)控建設(shè)用地占用耕地，強(qiáng)化地方責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)、終身追責(zé)。下達(dá)帶位置帶責(zé)任的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，并簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)。針對(duì)“天眼”發(fā)現(xiàn)的非法實(shí)質(zhì)性占用耕地，建立完善“增違掛鉤”機(jī)制，將違法用地?cái)?shù)量與土地計(jì)劃指標(biāo)掛鉤。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例已超三分之一，工商資本占流轉(zhuǎn)土地的比例約10%。2021年的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》提出，“對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法建立分級(jí)資格審查和項(xiàng)目審核制度”。各地應(yīng)加快完善企業(yè)經(jīng)營(yíng)信譽(yù)檔案、信用擔(dān)保等操作性細(xì)則，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地監(jiān)管，對(duì)非法占用土地或破壞耕地層的，及時(shí)追究法律責(zé)任。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)耕地減少的速度快于一般耕地，發(fā)達(dá)地區(qū)耕地減少的速度快于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。有必要優(yōu)先把光熱水土匹配較好、復(fù)種指數(shù)較高的耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行特殊保護(hù)，特別是要把水熱充足、一年多熟的耕地保住。同時(shí)，對(duì)比較優(yōu)勢(shì)突出區(qū)域的耕地，劃定不同作物的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶，實(shí)行區(qū)位鎖定，防止優(yōu)質(zhì)耕地流失。

其次，針對(duì)土壤地力透支，要強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，解決耕地“好不好用”的問(wèn)題。手段是，加大耕地建設(shè)投入，加快耕地科技創(chuàng)新，優(yōu)化灌區(qū)續(xù)建配套。

采訪中，各地普遍反映，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入與實(shí)際建設(shè)成本相比差距較大，多數(shù)地方財(cái)政資金配套困難，管護(hù)經(jīng)費(fèi)也普遍不足。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司副司長(zhǎng)吳洪偉建議，各地要提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。加強(qiáng)耕地保護(hù)與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、信貸擔(dān)保等方面的政策銜接，吸引社會(huì)資本和新型主體投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)。

耕地質(zhì)量提升是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝、種子、水肥等多學(xué)科。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)耕地科技力量布局分散，突破難點(diǎn)的思路不清晰。不久前，中國(guó)農(nóng)科院?jiǎn)?dòng)實(shí)施“沃田科技行動(dòng)”，集聚院內(nèi)農(nóng)業(yè)資源、作物科學(xué)、農(nóng)業(yè)機(jī)械等學(xué)科協(xié)同攻關(guān)。下一步，應(yīng)在更大范圍內(nèi)強(qiáng)化科技資源整合，推進(jìn)“基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)制、模式構(gòu)建”全鏈條科技創(chuàng)新，打造耕地國(guó)家戰(zhàn)略科技力量。

水利是改善耕地質(zhì)量的關(guān)鍵要素。水利部農(nóng)村水利水電司副司長(zhǎng)、一級(jí)巡視員倪文進(jìn)說(shuō)，我國(guó)自然地理?xiàng)l件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴(lài)灌溉。要加快推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，開(kāi)展骨干灌排工程設(shè)施除險(xiǎn)加固、配套達(dá)標(biāo)，注意與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)銜接。中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利研究所副所長(zhǎng)張寶忠認(rèn)為，要因地制宜建設(shè)水系連通與引、蓄、灌、排等供用水工程體系，以數(shù)字灌區(qū)為抓手建設(shè)水調(diào)控系統(tǒng)，將有助于耕地質(zhì)量長(zhǎng)久提升。

再次，針對(duì)耕地“非糧化”，要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)措施，解決“種不種糧”的問(wèn)題。方式是，明確耕地利用優(yōu)先序，保障種糧農(nóng)民合理收益，擴(kuò)大金融保險(xiǎn)手段運(yùn)用。

耕地又有一般耕地、永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田之別。耕地利用不能完全按照效益優(yōu)先的原則來(lái)考量。應(yīng)當(dāng)明確，一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料生產(chǎn)。永久基本農(nóng)田是優(yōu)質(zhì)耕地，已依法劃定約15.46億畝，要重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田已建成9億畝，原則上全部用于生產(chǎn)糧食。要引導(dǎo)新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，不與糧爭(zhēng)地。不過(guò)，也不能把“非糧化”與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)立。各地在防止“非糧化”增量同時(shí)，要穩(wěn)妥處置存量問(wèn)題。

在地方調(diào)研時(shí)，農(nóng)民們告訴記者，“只要種糧能賺錢(qián)，國(guó)家糧食就安全”。耕地問(wèn)題不能只算經(jīng)濟(jì)賬，但也要用好經(jīng)濟(jì)手段。區(qū)別于“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”要有不同的應(yīng)對(duì)策略。要綜合運(yùn)用政策、市場(chǎng)等手段來(lái)糾正“非糧化”，讓經(jīng)營(yíng)主體愿意種糧。既要“曉之以義”，壓實(shí)地方黨委政府糧食安全責(zé)任，確保各省份糧食播種面積穩(wěn)定；又要“輔之以利”，完善農(nóng)業(yè)價(jià)格和補(bǔ)貼政策，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，讓農(nóng)民種糧多得利。

2022年1月，四川省首單耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)在宜賓市落地。承保的錦泰保險(xiǎn)公司介紹，該保險(xiǎn)通過(guò)監(jiān)測(cè)土壤有機(jī)質(zhì)含量變化來(lái)判斷是否觸發(fā)保險(xiǎn)補(bǔ)償。保險(xiǎn)周期為3年，參保后，農(nóng)戶每年每畝地僅需繳納24元保費(fèi)，如果監(jiān)測(cè)顯示有機(jī)質(zhì)含量增長(zhǎng)，農(nóng)戶就可獲得每畝3年最高1500元的補(bǔ)償。作為金融支農(nóng)創(chuàng)新試點(diǎn)支持項(xiàng)目，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)將一般政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的受災(zāi)賠付變?yōu)檎蚣?lì)，有利于激勵(lì)種糧農(nóng)戶，可逐步擴(kuò)大試點(diǎn)。

寸土寸金關(guān)乎國(guó)計(jì)，一壟一畝承載民生。保護(hù)耕地就是保護(hù)我們自己和子孫后代。在耕地問(wèn)題上決不能犯歷史性錯(cuò)誤。唯如此，才能實(shí)現(xiàn)“但存方寸地，留與子孫耕”。

(調(diào)研組成員：徐涵喬金亮黃曉芳吉蕾蕾)